Головна сторінка сайту

Зміст книги

   

историкроссияусская історія

олный курс лекцій

 

Ключевський Василь Йосипович

 

 

Лекція шістдесят шоста

 

Перетворення управління. - Порядок вивчення. - Боярська Дума і накази. - Реформа 1699 р. - Воєводські товариші. - Московська ратуша і Курбатов. - Підготовка губернської реформи. - Губернське поділ 1708 р. - Управління губернією. - Невдача губернської реформи. - Установа Сенату. - Походження і значення Сенату. - Фіскали. - Колегії.

 

 

ПОРЯДОК ВИВЧЕННЯ. Перетворення управління - ледь чи не сама показна, фасадна сторона перетворювальної діяльності Петра; по ній особливо охоче цінували і всю цю діяльність. Але при цьому брали до уваги не стільки повільний і важкий процес перебудови урядових установ, скільки їх дію в остаточній обробці, даною їм вже до кінця царювання. Адміністративна реформа мала підготовчу мета - створити загальні умови успішного виконання інших реформ; але управління отримало придатну до того постановку, коли основні реформи, військова та частиною фінансова, були вже на повному ходу. Треба бачити, як вплинув цей розлад засобів і цілей на ході всієї перетворювальної діяльності. Звичні особливості всієї реформи Петра, її частковості, непомітність цілісного плану, залежність від мінливих вимог поточної хвилини найбільше ускладнюють вивчення вироблених за Петра змін в управлінні. При хронологічному їх огляді вислизає з рук нитку перетворювальної роботи, а систематичний огляд вносить в неї планомірність, якою вона довго не отримувала. Втім, в інтересі точного вивчення безпечніше слідувати за безладними переходами Петра від однієї сфери управління до іншого, ніж власної думкою, похилої до системи. Ми винесемо неясне враження, але виправимо його в кінці огляду, озирнувшись на вивчений предмет, і тоді закличемо на допомогу схеми державного права, зазвичай розділяє управління на центральне та місцеве з гіллястими підрозділами того й іншого. Найбільший хід справи дає змогу почати огляд, як слід, з центрального управління.

 

БОЯРСЬКА ДУМА І НАКАЗИ. З падіння царівни Софії мало не цілих двадцять років, до губернської реформи 1708 р., у найважчі роки, коли заваривались найбільш круті заходи - військові, промислові, фінансові, ні на центральному, ні в обласному управлінні не бачимо корінних змін: діють старі установи, і діють як ніби по-старому. В центрі керує справами Боярська дума в присутності государя, частіше без нього; тільки тепер бояри не "сидять вгорі про справи", як говорили раніше, а "з'їжджаються в конзилию". Старі московські накази з'єднуються або розділяються звичайно під новими назвами, і до них прилаштовуються для нових справ нові, що формуються за зразком колишніх: Преображенський для гвардії і справ таємної поліції. Адміралтейський для флоту. Військовий морський для найманих моряків, привезених з-за кордону. Але крізь ветшавшие старі форми управління пробивалися тенденції якщо не зовсім нові, то з оновленою силою. Потрійна боротьба придворних партій, заведених різними царицями, правлячих класів, худавшего боярства з худородными новинками, політичних напрямів, західників з стародумами розширювала дорогу панування осіб збиток установам. У регентство цариці Наталії братові її Леву, начальнику Посольського наказу, зовсім порожньому людині, підпорядковані були всі міністри, крім Т. Стрешнєва, військового міністра і внутрішніх справ, так князя Б. Голіцина, який, сидячи в Казанському наказі, за висловом князя Б. Куракіна, правил всім Поволжям "так абсолютно, як би був государем", і весь цей край розорив. При временщиках бояри у Думі "були токмо спектакулями". Виїжджаючи за кордон у 1697 р., Петро наказав всім боярам і начальникам наказів з'їжджатися до правителя Преображенського наказу князю Ромодановському і Ф. "радити, коли він похочет". Цей "злой тиран, п'яний по вся дні", за висловом князя Куракіна, "убогий у своїх рассудках чоловік, але великомочный у своєму правлінні", по відкликанню Курбатова, наділений надзвичайними повноваженнями по політичним розшуки, став главою кабінету, головою Думи, хоча не мав думного чину, був тільки стольником. Стара законодавча формула "государ вказав і бояри приговорили" могла б тепер замінитися інший: Т. Стрешнев або князь Ф. Ромодановський зазначив, і бояри змовчали. Інша тенденція, точніше, потреба відбилася на урядовому відомстві самої Боярської думи. Донимаемый на кожному кроці новими витратами, Петро хотів щохвилини знати свої готівкові кошти, розпорошені по численних наказів. Для цього в 1699 р. був відновлений Лічильний наказ, або Ближня канцелярія. Це - орган державного контролю: сюди всі накази зобов'язані були доставляти щотижневі та щорічні відомості про свої доходи та видатки, про керованих ними людей і будівлях і т. п. Ця канцелярія за звітами наказів становила зведені прибутково-видаткові відомості, ряд яких за 1701 - 1709 рр., прикладений до книги р. Мілюкова, дає дуже багатий матеріал для вивчення державного господарства при Петра. Але і сама Дума посилено зосередилася на державному, особливо військовому, господарстві, коли Петро взяв у своє безпосереднє ведення військові дії і зовнішню політику. По спорідненню справ контрольна палата стала власної канцелярією і звичайним місцем засідань Боярської думи. Так поступово змінювалися склад, коло справ і характер діяльності боярського ради. Ця рада, споконвіку над яким працювали з родовитих людей, тепер, з розкладанням боярства, перестав бути боярським, перетворився в тісний комітет з разрушавшимся генеалогічним складом і з іншим значенням. Боярська дума звикла діяти за государя і разом з ним, під його головуванням, і, як його нерозлучна урядова супутниця, мала законодавче значення. Тепер, діючи без государя, то і справа отлучавшегося, вона могла зберегти тільки розпорядницьке значення, вирішуючи поточні справи з наказів, а також практично розробляючи і приводячи до виконання нашвидку дані особливі доручення государя по внутрішньому управлінню. Петро сам наполягав, щоб бояри у його відсутність діяли самостійно, не питаючи видали його рішення по кожній справі. Але така роздільність ради і його голови верховного викликала потребу встановити порядок відповідальності перед першого останнім, в чому не було потреби при їх сумісній дії. У 1707 р. наказано було боярської конзилии вести протоколи засідань, які неодмінно підписувалися б усіма її членами, "і без того ніякого б справи не визначали, бо сим всякого дурість явлена буде", переконливо підтверджувало припис, не грешившее надлишком поваги до державних радникам, покликаним робити такі важливі справи.

 

РЕФОРМА 1699 р. Контрольна палата, яка стала канцелярією Боярської думи, і ця Дума, яка перетворилася в тісний і дуже мало боярську розпорядчу та виконавчу конзилию і навіть "канцилию" міністрів у справах військового господарства, служили виразними показниками напрямки, в якому піде адміністративна реформа: її двигунами, очевидно, стануть регулярна армія і флот, а метою руху - військове казначейство. Першим кроком у цьому напрямку була спроба скористатися місцевим самоврядуванням як фіскальним засобом. У XVII ст. на прохання місцевих товариств обов'язки занадто притеснительных воєвод іноді переносилися на виборних з місцевого дворянства губних старост. За свідченням Татіщева, так як повітові воєводи "сміливо грабували", при царі Федорі з'явилася думка надати вибір їх дворянству в благодушному чаянии, що довіра і нагляд земляків-виборців приборкають грабіжницьку сміливість місцевих охоронців порядку. На ділі обмежилися тим, що збір стрілецькій податі і непрямих податків в інтересі збереження від воєводського хижацтва був переданий "повз воєвод" виборним старостам і головам під відповідальністю виборців. Указами 30 січня 1699 р. ступили ще крок вперед: торгово-промисловим людям столиці через терпимих ними збитків від воєвод і приказних людей було надано вибирати зі свого середовища погодно бурмістров, "добрих і правдивих людей, по скільки людей захочуть", які відали б їх не тільки в казенних зборах, але також в судних цивільних і торговельних справах; іншим містам, як і товариствам черносошных і палацових селян, сказаний був указ заради багатьох їм воєводських образ і хабарів воєводам їх не відати, а "буді вони похотят", ведаться їм в судних справах і казенних зборах своїми виборними мирськими людьми в земських хатах - тільки платити їм вдвічі проти колишнього окладу. Значить, воєвода ставилося тяглому суспільству в одну ціну з державою. Указ тепер пропонував обласним тяглым товариствам подвоєнням податного окладу відкупитися від цих друге государів, як особливим державним оброком відкуповувалися від кормленщиков при запровадження земських установ царя Івана (лекція XXXIX). У півтора століття уряд не зробив жодного кроку вперед до адміністративної винахідливості. Але дар, запропонований з такою умовою, здався платникам занадто доріг, і з 70 міст тільки 11 прийняли його з цією умовою; інші відповідали, що платити подвійно не в змозі, а вибрати в бурмистри їм нікого; деякі навіть висловили задоволення своїми "правдивими" і воєводами приказными людьми. Тоді уряд зробив реформу обов'язковою, відмовившись від подвійного окладу. Міське самоврядування, очевидно, було потрібніше самому уряду, ніж містах, і воно прямо висловлював цю потребу в указах; воєводи своїми примхами і ненадобными поборами" заподіювали в казенних доходи великі недобори і запускали багато недоїмку, а від безмездных і відповідальних бурмистров скарбниця могла чекати великих прибутків. В реформи 1699 р. бачимо один з багатьох симптомів недуги, яким страждає російське управління протягом століть. Це - боротьба уряду, точніше, держави, наскільки воно розумілося відомим урядом, з своїми власними органами, краще яких, однак, йому не приискать вдавалося. Так, воєводи, втративши судову та адміністративну владу над торгово-промисловим міським і вільним сільським населенням, залишилися управителями тільки служилих людей і їх селян і зовсім зникли на поморському Півночі, де цих класів не було.

 

ВОЄВОДСЬКІ ТОВАРИШІ. Але і там, де воєводи вціліли, уряд знаходила потрібне зв'язати їм ємні руки їх же братією. Указом 10 березня 1702 р. скасовувалися губні старости, виборні повітові охоронці безпеки з місцевого дворянства. Але уряд не хотів залишати дворянські товариства байдужими в місцевому управлінні: той же указ наказував "відати всякі справи з воєводи дворянам, тих міст поміщикам і вотчинникам, добрим і знатним людям з виборів тих же міст поміщиків і вотчинників", від 2 до 4 осіб на повіт. Дарувавши виборне колегіальне управління посадскому торгово-промислового населення, логічно послідовно було поширити цей порядок на повітове землевладельческий клас, становими правителями якого залишилися воєводи в чинності указів 1699 р. Але тут адміністративна логіка йшла про руку з повним нерозумінням або неувагою до стану справ. Повітові дворянські товариства старої московської формації, засновані на територіальному складі частин дворянського ополчення, розпадалися з утворенням регулярної армії. Вся дворянська готівку, придатна до служби, витягнули з повітових захолустьев в нові постійні полки, що діяли на далеких околицях; на місцях залишалися відставні за негодностью до служби і нетчики, що переховуються від служби. Думка побудувати місцеве дворянське самоуправління на інвалідах і "лежебоках", підлягали за неявку на службу позбавлення прав стану, сама по собі не обіцяла вдалого здійснення. Архівні документи про воєводських товаришів, наведені в популярність р. Богословським, зображують практику цієї установи, цілком отвечавшую ступеня його законодавчої обдуманості. Місцеві дворянські суспільства, тобто їх застряглі по обійстях залишки, поставилися досить байдуже до наданого їм права і далеко не скрізь вибрали воєводських товаришів; довелося замінити вибір з призначенням столичного наказу або навіть на розсуд воєводи, владу якого вони повинні були регулювати; пішли чвари воєвод з товаришами, і років через 8 - 9 цей перетворювальний досвід, більш цікавий, ніж цікавий, непомітно скасувала сам себе власною даремністю.

 

МОСКОВСЬКА РАТУША І КУРБАТОВ. Набагато серйозніше і вдаліше була зміна у фінансовому пристрої міської торгово-промислового класу. В цьому відношенні міські тяглів товариства гуртувалися тільки московськими наказами: непрямі збори з часу усунення від них воєвод міста вносили в наказ Великої Скарбниці, а пряму стрілецьку подати в Стрілецький наказ. Але уряд хотів поставити вище московське купецтво на чолі всіх міст, зробити його своїм центральним фінансовим штабом, покладаючи на нього важливі доручення по влаштуванню і стягнення міських зборів. Так, у 1681 р. комісії московських гостей було доручено встановити оклади стрілецькій податі для всіх міст з їх платіжним силам. Реформа 1699 р. облекла ці доручення в постійне установа: одним указом 30 січня того року городові земські хати з їх виборними "земськими" бурмістрами підпорядковані були по зборах московської Бурмистерской палати, або ратуші, якої засідали виборні з великого московського купецтва бурмистри. Сюди надходили всі зібрані по містах суми і висилалися до звіту збирали їх городові бурмистри, митні і шинкові, підлеглі земським. Як вища центральне місце з управління торгово-промисловим класом, московська ратуша входила з доповідями прямо до государя крім наказів і стала чимось начебто міністерства міст і міських зборів. У її відання були передані надходили раніше в 13 московських наказів збори стрілецькі, митні, шинкові та інші окладний сумі понад мільйон рублів, а з "приладом" зверх окладу дохід ратуші вже в 1701 р. зріс до 1300 тисяч, що становило більше третини, мало не половину всього кошторисного доходу того року. Доходи ратуші йшли на утримання війська. Діяльність ратуші особливо пожвавилася з призначенням прибыльщика Курбатова інспектор ратушного правління, тобто президентом ради бурмистров московської ратуші. Двірська людина, посівши міністерський пост, не приніс на таку висоту рабьего духа, навпаки, побачивши себе в самому вирі повального хабарництва і казнокрадства, безмірно розрісся за спиною вічно не було царя, підняв невгамовну війну за государевий інтерес, незважаючи на особи. Що ні лист до царя, то скарга на зловживання або донос на великочиновных злодіїв. Він доносив, що в Москві і містах лагодиться в зборах превелика злодійство, що і його ратушские подьячие - превеликим злодії і виборні міські бурмистри не краще їх, в Ярославлі вкрали 40 тисяч, а в Пскові 90; велено було розшукати про це Наришкіну, а той взяв із злодіїв багато хабара і покривав їх. Курбатов у своїх скаргах царя задирав сильних людей, навіть саме страховище, заплічного обер-майстра князя Ф. Ю. Ромодановського, вигороджуючи тільки свого покровителя князя Меншикова, набольшого казнокрада, і для викорінення зла навіть просив собі у царя каральної диктатури, дозволу засуджувати до смерті "виробників крадіжки". Він писав про сотні тисяч, доданих їм до доходів ратуші, про підйомі її дохідного бюджету до 1 1/2 мільйона. Незважаючи на ці успіхи, ратуша з працею оплачувала військові витрати, і губернська реформа поклала кінець керівної ролі фінансової Курбатова і самої ратуші

 

ПІДГОТОВКА ГУБЕРНСЬКОЇ РЕФОРМИ. Губернська реформа 1708 р. була викликана напрямком діяльності Петра, в свою чергу вимушеним зовнішніми та внутрішніми подіями, прямо або опосередковано пов'язаними з війною. Колишні царі сиділи в столиці, зрідка прогулюючись на прощу або у військовий похід, і все управління носило характер суворої централізації. Місцеві засоби у вигляді податків, прямих або непрямих, через воєвод стікалися у столицю, розсипаючись по різних московським наказам, і велика частина зборів тут поглиналась, а менша частка розтікалася по місцях у вигляді платні провінційним служилим людям і на інші місцеві потреби. Петро похитнув цю стару, стійку і навіть зайву централізацію. Перш за все він сам децентрализовался до окружності, кинувши стару столицю, відбув на околиці, і ці околиці спалахували одна за одною або від його палкої діяльності, або від бунтів, викликаних цією ж діяльністю. Закінчивши військову операцію на тій або інший кордоні, у якому-небудь кутку держави, Петро не лишав його в спокої, а піднімав на ноги новим важким підприємством. Після першого азовського походу він став будувати флот у Воронежі, і ряд міст Донського басейну приписаний був до започаткованого у Воронежі Наказом адміралтейських справ. Сюди гнали тисячі працівників і везли всі місцеві податні збори на корабельну справу, крім московських наказів. То ж було по здобутті Азова, коли інший ряд міст був приписаний податками й робітниками силами будівництво гавані у Таганрога. Те ж повторилося і на іншій околиці по завоюванні Ингрии, коли почалося будівництво Петербурга і утворюється Олонецька верф для балтійського флоту. В Астрахані піднявся в 1705 р. бунт проти нововведень Петра: упокорення і розподілу краю місцеві доходи були передані з відання центральних установ у розпорядження місцевої влади на місцеві потреби. Точно так само по укладанні королем Августом Альтранштадтского світу в 1706 р., коли Петрові стало загрожувати навала Карла XII з підкорилася йому Польщі, для оборони західного кордону були утворені в збиток центрального управління владні адміністративні центри в Смоленську і Києві. Так ходом справ вироблялася думка, що місцеві засоби замість кружного шляху через московські накази, де вони сильно танули, вигідніше направляти в обласні адміністративні осередку з належним розширенням компетенції місцевих правителів, які навіть прикрашають новим титулом губернаторів, хоча їх округу ще не звуться губерніями. Практична розробка цієї загальної думки полегшувалася як зробленими вже дослідами, так і іншими міркуваннями. В Москві діяв ряд обласних наказів, в яких зосереджувалось фінансове і частиною військове управління великими округами: такі були накази Казанський, Сибірський, Смоленський, Малоросійський. Залишалося тільки перемістити начальника такого наказу в підвідомчий округ, наблизивши його до керованого населенню і тим полегшивши йому керівництво місцевим управлінням. Потреба в такому переміщенні викликалася положенням, яке створив собі Петро своєю війною. Він добре розумів, що, керуючи серед переїздів дипломатичними зносинами і військовими операціями на місцях, він був не в стані стежити за ходом внутрішніх справ, ставав поганим правителем. Виправдовуючи установа губерній, Петро писав Курбатову: "Людині важко за очі всі выразуметь і правити". Изверившись в здатності центральних наказів і самої ратуші задовольнити військовим потребам, Петро хотів на чолі великих округів поставити повноважних намісників, які прямо на місцях могли б знайти необхідні кошти. Занадто конкретний розум Петра мав його більш довірятися особам, ніж установам. Звідси - план розкласти утримання армії по частинах на такі округи, роздрібнивши за ним і військовий бюджет. Петро туго вникав у вигоди "единособранного правління", єдності державної каси, про що йому тлумачив Курбатов, і поділяв панував погляд, що кожна стаття витрат повинна бути приурочена до спеціального джерела доходу. Після, пояснюючи сенс губернської реформи, він писав, що всі витрати, військові та інші, він розташував за губерніям, "щоб всякий знав, звідки певне число отримувати міг". Цей план і був покладений в основу губернського поділу 1708 р.

 

ГУБЕРНСЬКЕ ПОДІЛ 1708 р. Реформа була розпочата звичайним коротким і неясним указом Петра 18 грудня 1707 р. розписати міста до Києву, Смоленська та інших намічених губернським центрам. В наступному році бояри в Ближній канцелярії після багатьох перекроек розподілили 341 місто 8 нових великих округів: то були губернії Московська, Ингерманландская (потім названа С.-Петербурзької), Київська, Смоленська, Архангелогородская, Казанська, Азовська і Сибірська. Але вже в 1711 р. група міст Азовської губернії, приписана до корабельним справах у Воронежі, є зі званням Воронезької губернії, так що губерній вийшло 9, рівно стільки, скільки намічено було місцевих розрядів при царі Федорі. Але цим кількісною однаковістю та ще, мабуть, адміністративної конструкцією, точніше, загальною ідеєю великого військово-адміністративного округу і обмежилася зв'язок губернського поділу з колишнім розрядним (лекція XLVIII). Територіальними своїми обрисами губернії не збігалися ні з цими розрядами, ні з округами московських обласних наказів: в іншій губернії поєднувалось по кілька таких округів, а інший округ розривався між кількома губерніями. Розпис керувалася відстанню міст від губернських центрів або шляхами сполучення: так, до Москві приписані були міста, радіусами тянувшиеся від столиці за 9 великих дорогах: новогородской, коломенській, каширської і іншим. Не залишилися байдужими до цієї адміністративної перетасування і особисті розрахунки заздалегідь призначених губернаторів, всі впливових людей, як князь Меншиков, Т. Стрешнев, Ф. Апраксин. Розпланувавши губернії, належало розкласти по ним зміст військових сил, вирахувати суму військового витрати і розрахувати, яку частку його може взяти на себе кожна губернія: це було основною метою реформи. Над цим справою працювали Ближня канцелярія і призначені губернатори; воно обговорювалося на засіданнях Думи і губернаторських з'їздах і простягнулося до 1712 р., коли знайшли можливим пустити в хід новозбудований адміністративний механізм. Над реформою, давно подготовлявшейся, просуетились цілих 4 роки, і не без гріха: головне контрольне установа, Ближня канцелярія, розписуючи полиці за губерніям, за нестачі відомостей пропустила 19 полків. Сам Петро після Полтави думав не просто про розкладанні змісту, але по настанні швидкого миру й про розквартирування полків по губерніях: він мріяв про близьке закінчення війни, що тривала ще 11 років.

 

УПРАВЛІННЯ ГУБЕРНІЄЮ. Губернська реформа клала поверх місцевого управління досить густий новий адміністративний пласт. За штатам 1715 р. при губернаторі складалися віце-губернатор як його помічник або управитель частині губернії, ландрихтер для судових справ, обер-провиантмейстер і провиантмейстеры для збирання хлібних доходів і різні комісари. Але та влада губернатора не була одноосібна: спроба в особі воєводських товаришів залучити дворянське суспільство до участі в місцевому управлінні, не вдала в повіті, тепер була повторена на більш широкому просторі. Указ 24 квітня 1713 р. наказав бути при губернаторах "ландраторам" від 8 до 12 чоловік, залежно від розміру губернії, і губернатору усі справи вирішувати з ними за більшості голосів; в цьому "консиліумі" губернатор був "не яко властитель, але яко президент", тільки користувався двома голосами. Ландраты, посада, запозичена з Остзейского краю за його завоювання, призначалися Сенатом з подвійного числа "кандидаторов", зазначених губернатором. Але потім, ймовірно помітивши незручність призначення радників губернатора за його ж поданням, Петро передумав і 20 січня 1714 р. наказав: "ландраторов вибирати в кожному місті чи провінції усіма дворяни за їхніми руками". Сенат залишив це розпорядження без виконання і призначив ландратов сам за списками, надісланим губернаторами, а в 1716р. і сам Петро скасував своє вже забраковані сенаторами розпорядження, вказавши Сенату призначати в ландраты офіцерів, відставлених за старістю, чи ранами. Так ландрат і не став виборним представником губернського дворянського суспільства при губернаторі, а перетворився на чиновника особливих доручень Сенату і того ж губернатора. Повторилася історія з воеводскими товаришами. Але вже до указу про ландратах-інвалідів ця посаду ще далі відійшла від свого первісного призначення. Губернії Петра були великі округи, вмещавшие в собі по декілька сучасних губерній. Так, до складу тодішньої Московської губернії входили цілком або частинами нинішні губернії Московська та огинаючі її Калузька, Тульська, Володимирська, Ярославська та Костромська. Підрозділами таких великих областей залишалися колишні повіти, переважно дрібні. Ця невідповідність адміністративні частин з цілим народжувала потреба в проміжній обласної одиниці. З 1711 р. повіти почали з'єднувати в провінції не у вигляді загальної одноразової заходи, а поступово, по місцевим чи інших міркувань. Так, більшість повітів Московської губернії утворило 8 провінцій. Обидва ці підрозділи губерній, повітове і провінційне, Петро перерізав. ще третім. Губернії різко розрізнялися між собою по прибутковості для скарбниці, головним чином за кількістю тяглих дворів. У Московській губернії, наприклад, вважалося 246 тисяч дворів, а в Азовській лише 42 тисячі. Облік по дворах був дуже кропіткий. Люблячи найпростіші математичні схеми, Петро хотів привести ці різноманітні губернські величини до одного знаменника і фінансового придумав велику розрахункову одиницю, частку, поклавши на неї чомусь 5536 дворів, а за суму всіх дворів в державі прийнявши абсолютно довільну цифру 812 тисяч, ніби виведену за переписними книгами 1678 р. Числом таких часток, нарахованих на кожну губернію, визначалося її участь у державних повинностях. Заснувавши посаду ландратов, Петро перетворив цю розрахункову одиницю в адміністративний округ, поділивши на частки самі губернії, а не просто дворове їх число у фінансових табелях. Після невдачі воєводського управління з виборними товаришами з місцевих дворян з 1711 р. разом з введенням губернських установ воєводи там, де вони вціліли від реформи 1699 р. під назвою комендантів є з відновленими повноваженнями, зосереджуючи в своїх руках владу, фінансову і судову не тільки над сільською, але і над посадських населенням повіту. Важко сказати, відбулася ця відміна міського самоврядування за розпорядженням зверху або дією знизу, силою практики і звички. У той же час, бачили ми, повіти по місцях складалися в провінції під управлінням обер-комендантів, яким підпорядковувались повітові коменданти провінції. Указом 28 січня 1715 р. скасовувалася як старовинне повітове, так і слагавшееся провінційне поділ з комендантами і обер-комендантами, і губернія поділялася на частки, управителями яких ставали ландраты з фінансової, поліцейської та судовою владою, але тільки над повітовим, не над посадських населенням, якого указ наказував ландратам ні в чому не відати і в справи його не заступатися. Цей указ виробляв нову перекладку обласного управління з руйнуванням вікового фундаменту - повіту. Ландратские частки іноді збігалися з повітами, іноді поєднували в собі по декілька повітів, нерідко розривали повіт, не визнаючи ні історії, ні географії в ім'я арифметики. При тому, зрозуміло, не можна було разграфить губернію на клітини рівно по 5536 дворів у кожній, і указ надавав губернаторам класти на частку більше або менше цієї норми, "оскільки буде зручніше за відстанню місця". Тому в іншій частці виявлялося 8 тисяч дворів, у сусідній же майже вдвічі менше, і число дійсних часткою могло далеко відступити від числа нормальних, а числом часткою визначалася ступінь участі губернії в державних повинностях, і визначалася на авось, "за розумом губернаторського", яким руйнувалася вся часткова математика законодавця. При цьому довелося збільшити кількість ландратов: в Московській губернії за кількістю высчитанных в ній часток знадобилося 44 ландрата замість призначених спочатку 13. Нарешті, указ 1715 р. засмутив ландратский рада при губернаторі, головне урядове місце в губернії. Розіславши ландратов по часткам, указ побоювався залишити губернатора самотнім, бездоглядним: при ньому постійно повинні були залишатися два чергових ландрата по місяцю або два, а до кінця року всі ландраты губернії з'їжджалися в губернське місто, зводили річні рахунки по губернії і вирішували справи, що підлягали їх повного зібрання. Таким порядком створилося двозначне ставлення ландрата до губернатора: як правитель частини губернії ландрат був підпорядкований губернатору, а як член ландратского ради був його товаришем. При повноважному значенні губернатора як обласного міністра, зрозуміло, перемогло перше ставлення: губернатори зверталися з ландратами "яко властелински, а не яко президентськи", попихали ними, відрядили не в чергу, навіть піддавали арешту - їх, своїх товаришів, всупереч закону. Нагальна перекладка установ засмучувала службову дисципліну: на перевищення влади підлеглі відповідали ослушанием володарям. Наприкінці 1715 р., ледь ландраты вступили в дольову управління, їм доручили провести новий перепис, кожному у своїй частці. Суміщенням поточного управління з таким громіздким справою сповільнювався і те і інше: перепис затягнулася на весь 1716 і 1717 рр., а Сенат і цар квапили. Ландратам велено було неодмінно з'явитися в Петербург з переписными книгами по першому зимового шляху в кінці 1717 р. У весь 1718 р. з'явилися далеко не всі. Одному ландрату послано було 15 указів: він не поїхав. Велено було висилати неслухів в ланцюгах; за одним послали з наказом заарештувати його, якщо не поїде, і захопити його людей; але той не поїхав і оголосив: хто стане людей брати, того він бити буде.

 

НЕВДАЧА ГУБЕРНСЬКОЇ РЕФОРМИ. В губернської реформи законодавство Петра не виявило ні повільно виваженої думки, ні швидкої творчої кмітливості. Мета реформи була виключно фіскальна. Губернські установи отримали відразливий характер преса для вичавлювання грошей з платників; менше всього думали про добробут населення. Але потреби казни росли, і губернатори не встигали за ними. Флот до 1715 р. вимагав майже вдвічі більше, ніж у 1711 р. Лінійні балтійські кораблі за браку коштів для обладнання боялися виступити у відкрите море. Полиці вчасно не отримували платні і перетворювалися в зграї мародерів; послам не висилали грошей, і їм нічим було ні утримувати себе, ні робити необхідні підкупи. Петро підганяв виконавців "жорстокими указами", погрожував неповоротким губернаторам, які "зело раку підуть", що буде "не словом, але руками з ними робити". Сенату наказувалося губернаторів, що не вміли "без тягаря народної" вишукувати нових доходів, "не щадити у штрафах". З ландратов, не висилали в столицю грошей по окладу, одержане ними річне 120-рублева платню стягалося назад. Губернських комісарів, які служили лише в передавачами відносини Сенату з губернаторами і зовсім неповинних в грошових недосылках з їх губерній, били на правеже двічі в тиждень; інших коштів підбадьорення виконавців, крім штрафу і правежа, не могли придумати. Інші губернатори, дбаючи про казенної прибутку, пускалися на все. Казанський губернатор Апраксин, брат генерал-адмірала, представляв фальшиві відомості про придуманих їм нових доходи, раз подарував Петру з таких доходів 120 тисяч рублів (близько мільйона на наші гроші), і для виправдання своєї фінансової винахідливості наліг на темних інородців своєї губернії, між іншим зобов'язавши їх купувати казенний тютюн по 2 рубля за фунт на наші гроші; вводився примусовий збут тисяч на півтораста рублів на наші гроші. Але прибуток виявилася собі дорожче: гноблені інородці багатотисячної масою (більше 33 тисяч дворів) пішли з губернії, заподіявши скарбниці щорічний збиток мало не втричі більше всій апраксинской прибутку, яку хотіли зірвати з інородців. Изворачивались всіляко, скорочували витрати, вводили надзвичайні тимчасові збори; але одного такого збору не надійшло і третьої частки - знак, що стало ні з чого брати. У 1708 р., відчуваючи хронічний дефіцит і не покладаючись на застаріле наказне управління, Петро шукав виходу децентралізації і перемістив казенні палати з центру в губернії. Мала успіх нового порядку змусила його думати про поворот назад, до центру, щоб цілком виправдати байку про музикантів.

 

УСТАНОВА СЕНАТУ. Особливості, засвоєні при Петрі Боярської думою, перейшли і в урядову установу, її змінив. Сенат з'явився на світ з характером тимчасової комісії, які виділялися з Думи на час від'їзду царя і в яку сама Дума стала перетворюватися при частих і довгих відсутність Петра. Збираючись у турецький похід, Петро видав коротенький указ 22 лютого 1711 р., який свідчив: "Визначили бути для поїздок наших Правительствуючий сенат для управління". Або: "Для наших повсякчасних у цих війнах поїздок визначили Управительный сенат", - як сказано в іншому указі. Отже, Сенат учреждался на час: адже Петро не розраховував жити у вічній відлученні, подібно Карлу XII. Потім в указі пойменовані новопризначені сенатори в числі 9 осіб, дуже близькій до звичайного тоді готівковим складом колись багатолюдній Боярської думи; троє з членів її - граф Мусін-Пушкін, Стрешнев і Племінників вступили і в Сенат. Одним указом 2 березня 1711 р. Петро на час своєї відсутності покладав на Сенат вищий нагляд за судом та витратами, турботу про примноження доходів і ряд особливих доручень про набір молодих дворян і боярських людей в офіцерський запас, про огляд казенних товарів, про векселі і торгівлі, а іншим указом визначав владу і відповідальність Сенату: всі особи і установи повинні коритися йому, як самому государю, під страхом смертної кари за непослух; ніхто не може заявляти навіть про несправедливі розпорядженнях Сенату до повернення государя, яким він і віддає звіт у своїх діях. В 1717 р., роблячи Сенату з-за кордону догану за безлад в управлінні, "що мені за такою дальністю і за сію тяжкою війною угледіти неможливо", Петро вселяв сенаторам строго за всім дивитися, "понеже іншої справи не маєте, точию одне правління, яке коли необачно будете робити, те перед богом, а потім і тутешнього суду не уникнете". Петро іноді викликав сенаторів з Москви в місце свого тимчасового перебування, в Ревель, Петербург, з усіма відомостями для звіту, "що за даними указами зроблено і чого не дороблено і навіщо". Жодних законодавчих функцій старої Боярської думи не помітно у первісній компетенції Сенату: як і консилія міністрів, Сенат - не державний рада при государя, а вищий розпорядчий і відповідальна установа по поточних справах управління та за виконанням особливих доручень відсутнього государя, - рада, що збирався "замість присутності його величності власної персони". Хід війни і зовнішня політика не підлягали його ведення. Сенат успадкував від консилии два допоміжних установи: Расправную палату, як особливу судний відділення, і Ближню канцелярію, що складалася при Сенаті для рахунку і ревізії доходів і витрат. Але тимчасова комісія, якою є Сенату в 1711 р., поступово перетворюється в постійне верховне установа, як тимчасова штаб-квартира на Неві перетворилася на столицю імперії, як урядник Преображенського полку "Олександра" Меншиков став герцогом Іжорським, "сувреном в своєму владетельстве", за висловом князя Куракіна.

 

ПОХОДЖЕННЯ І ЗНАЧЕННЯ СЕНАТУ. Походження, точніше, таке перетворення Сенату тісно пов'язане з губернською реформою 1708 р. Ця реформа спустошила або засмутила центральне наказне управління: одні накази, як Сибірський і Казанський, вона скасувала, перемістивши їх відомства відповідні губернії, інші перетворила із загальнодержавних у установи Московської губернії. До останніх належала й московська ратуша, яка тепер стала просто московською міською управою. Створювалося рідкісне по конструкції держава, що складалося з 8 великих сатрапій, нічим не объединявшихся в столиці, так і самої столиці не існувало: Москва переставала бути нею, а Петербург ще не встиг стати нею. Об'єднував області центр не географічний, а особистий та пересувний, блукав по радіусах і перифериям, сам государ. Консилія міністрів збиралася випадково і в випадковому складі, незважаючи на приписи, точно регулювали її діловодство. За списком 1705 р. значилося 38 думных людей, бояр, окольничих і думных дворян, а на початку 1706 р., коли Карл XII несподіваним рухом з Польщі відрізав повідомлення у російського корпусу під Гродной, коли потрібно було обговорити і прийняти рішучі заходи, за царя в Москві сталися лише два міністра, думных людини: інші були "на службах", у службовому розгоні. З наказів у Москві залишалися тільки вимагають і витрачають, як Військовий, Артилерійський, Адміралтейський, Посольський. В столиці зосереджувалася фінансове споживання, а добувала губернська адміністрація; але в Москві не залишалося установи для вищого розпорядження фінансовим добуванням і для верховного нагляду за фінансовими споживачами, тобто не було уряду. Серед своїх військово-стратегічних і дипломатичних операцій Петро наче не помічав, що, засновуючи 8 губерній, він створював 8 рекрутських і фінансових контор для комплектування та утримання полків у боротьбі з небезпечним ворогом, але залишав держава без центрального внутрішнього управління, а себе - без прямих найближчих толмачів і провідників своєї державної волі. Таким провідником не міг бути міністерський з'їзд у Ближній канцелярії без певного відомства і постійного складу, з управителів, зайнятих іншими справами і зобов'язаних підписатися під протоколом засідання, щоб сим явити свою "дурість". Тоді Петру потрібна була не державна Дума, дорадча або законодавча, а проста державна управа з небагатьох розумних ділків, здатних вгадати волю, зловити неясну думку царя, приховану в лаконической шараде нашвидкуруч набросанного іменного указу, розробити її в ясна і исполнимое розпорядження і владно доглянути за його виконанням, - управа настільки повноважна, щоб її всі боялися, і настільки відповідальна, щоб і самій чогось боятися. Alter ego царя в очах народу, щохвилини відчуваючи над собою царський quos ego, - така первісна ідея Сенату, якщо тільки яка-небудь ідея брала участь у його створенні. Сенат повинен був вирішувати справи одноголосно. Щоб це одностайність не видавлювалося чиїмось особистим тиском, у Сенат не був введений ніхто з першорядних співробітників Петра: ні Меншиков, ні Апраксин, ні Шереметєв, ні канцлер Головкін і пр. Ці "верховні панове", "принципалом", як їх називає указ, найближчі співробітники царя по військових і дипломатичних справах, що не входять в компетенції Сенату, були поставлені поза його відомства і могли писати йому "указом царської величності". У той же час Петро давав знати Меншикову, що і він, князь Іжорський, як петербурзький губернатор, зобов'язаний слухатися Сенату нарівні з іншими губернаторами. Бачимо два уряди, діяли перехресно, з пересічними взаємно компетенціями, то підкорено одне іншому, то незалежно: тодішнє політичне свідомість вміло поєднувати в собі такі поєднання несумісних відносин просто тому, що не встигли або не вміли подумати про подібних предметах. Більшість Сенату склалося з ділків далеко не першочерговим чиновної знаті: Самарін був військовим скарбником, князь Григорій Волконський - управителем тульських казенних заводів, Апухтін - генерал-квартирмейстером і т. п. Такі люди розуміли військове господарство, найважливіший предмет сенатського ведення, не гірше будь-якого принципала, а вкрасти могли, напевно, менше Меншикова, якщо ж сенатор князь М. Долгорукий не вмів писати, то і Меншиков трохи випередив його в цьому мистецтві, насилу малюючи літери свого прізвища. Отже, двома умовами створені були потреби управління, викликали установа Сенату як тимчасової комісії, а потім зміцнили його існування і визначили його відомство, склад і значення: це - розлад старої Боярської думи і постійні відлучки царя. Перша умова, зникнення центрального уряду, породжувала необхідність вищої урядової установи з постійним складом і певним відомством, зосереджених виключно на зазначених йому справах. З другої умови витікали розпорядчий і наглядова характер установи без дорадчого значення і законодавчого авторитету і сувора звітність в користуванні надзвичайними тимчасовими повноваженнями.

 

ФІСКАЛИ. Найважливіше завдання Сенату, найбільш выяснившаяся біля Петра при його установі, полягала у вищому розпорядженні і нагляд за всім управлінням. Ближня канцелярія долучилася до сенатської для бюджетного рахівництва. Одним з перших актів урядового обладнання Сенату було пристрій органу активного контролю. Указом 5 березня 1711 р. Сенату наказано було вибрати обер-фіскала, людини розумної і доброго, якого б звання він не був, який має над усіма справами таємно надсматривать і провідувати про несправедливий суд, "тако ж в зборі скарбниці і прочаго". Обер-фіскал залучав обвинуваченого, "якою високою мірою не є", до відповідальності перед Сенатом і там його звинувачував. Довівши своє звинувачення, фіскал одержував половину штрафу з викритого; але і недоведене звинувачення заборонено було ставити фіскалу в провину, навіть прикро на нього за це "під жорстоким покаранням і руйнуванням всього маєтку". Обер-фіскал діяв за допомогою розгорнутою по всіх областях і відомствам мережі підпорядкованих йому фіскалів. Так як за указом кожне місто має бути забезпечений одним або двома фіскалами, а міст тоді вважалося до 340, то всіх таких сищиків, столичних, провінційних і городових з відомчими, по комплекту могло бути не менше 500. Згодом ця мережа стала ще складніше: у флоті з'явився свій обер-фіскал з особливими підлеглими фіскалами. Безвідповідальність фіскалів манила до сваволі і зловживань, які і не забарилися виявитися. Сам обер-фіскал Нестеров, завзятий викривач всяких неправд, не берігший навіть своїх прямих начальників - сенаторів, верховних охоронців правосуддя, не виключаючи і князя Ф. Я. Долгорукого, службова коректність якого входила в прислів'я, довів своїми викриттями до шибениці сибірського губернатора князя Гагаріна, - цей самий воїн правди був викритий у хабарах, засужен і присуджений до страти через колесування. Давньоруське судочинство допускало извет як приватне засіб порушення судного справи, але засіб двосічна: підводячи оговариваемого під тортури, изветчик і сам міг їй піддатися. Тепер донос став державною установою, вільним від усякого ризику. Постановка посади фіскала вносила в управління та в суспільство морально недоброякісний мотив. Великоруські архієреї, байдужі та й нездатні до морального вихованню своєї пастви, за звичаєм змовчали; але малорос митрополит Стефан Яворський, блюститель патріаршого престолу, не витерпів і в 1713 р. царський день у присутності сенаторів прямо назвав у проповіді указ про фискалах порочним законом, додавши до того прозорі і докірливі натяки на образ життя самого Петра. Сенатори заборонили Стефану проповідувати; але Петро не торкнув свого высокосановного викривача і навіть, може бути, згадав його проповідь у 1714 р., давши фискальству в новому указі більш обережну і відповідальну постановку і, між іншим, поклавши на нього обов'язок прокурорську розшукувати "справи народні, за яких немає чолобитникам". Втім, згодом інший малорос - Феофан Прокопович покрив ліберальний гріх земляка, вставивши в свій Духовний регламент сором'язливе припис, щоб про церковних заворушеннях і забобонних звичаїв єпископу доносили замовники або навмисне визначені до того благочинні, "аки би духовні фіскали". Але скоро новоучрежденный Синод, залишивши помилкову соромливість і посилаючись на той ж Духовний регламент, і ввів у своє відомство не "як би", а справжніх духовних фіскалів за зразком світських, тільки дав їм інше, взяте з католицької термінології і більш виразне духовного слуху, звання - інквізиторів і наказав вербувати на цю посаду "чистосовестных" людей, зрозуміло з чернечого чину. Ієромонах Пафнутій, будівельник московського Данилова монастиря, був призначений протоинквизитором. Не обмежуючи доносу колом посадових відносин, законодавство Петра намагався вивести його на більш широке поле дії. Фискальство було по законом допоміжним знаряддям Сенату; але сенатори зверталися з фіскалами презирливо і грубо, тому що вони доносили цареві і Сенат; князь Я. Долгорукий в Сенаті обзивав їх антихристами і шахраями. Визнаючи чин фіскала важким і ненависним і беручи його під свою особливу захист, Петро хотів створити йому опору і в суспільних звичаях. Ряд всенародно оголошених указів, ополчаясь проти грабіжництва і всякого лукавого посягання на державний інтерес, закликав всякого чину людей, "від перших навіть і до хліборобів", без побоювання приїжджати і доносити самому цареві про грабіжників народу і повредителях державних інтересів; час для таких доношений - з жовтня по березень; правдивий доноситель "за таку службу" отримає рухоме і нерухоме, навіть чин злочинця. За буквою закону селянин князя Долгорукого, правдиво на нього доносив, отримував його садибу і чин генерал-кригспленипотенциара; а хто додавав указ, відаючи порушників указів, не сповістить, сам "буде без пощади страчений або покараний". Донос ставав не для фіскала тільки, але і для простого обивателя "службою", свого роду натуральної повинністю; обивательські совісті відбиралися в казну, як коні в армію. Заохочувані штрафами, розшук і донос перетворювалися в ремесло, заробіток і разом зі штрафом погрожували стати найбільш діяльної охороною права і порядку, навіть благопристойності. Давньоруське духовенство встигла налякати уяву своєї пастви жахами загробного воздаяння, але не вміло вселити поваги до собі самому, ні до храму божого. У церкві під час богослужіння вели себе недбало, розмовляли; в 1719 р. не церковний увет, а царський указ для публікації в Москві - стояти в церквах з безмовністю і призначати з добрих людей, хто б дивився за тим, піддаючи бесчинников тут же, не випускаючи з церкви, рублевому штрафу.

 

КОЛЕГІЯ. Сенат, як вищий охоронець правосуддя і державної економії, мав з самого початку своєї діяльності незадовільними підпорядкованими органами. То були в центрі купа старих і нових, московських і петербурзьких, наказів, канцелярій, контор, комісій з переплутаними відомствами і невизначеними відносинами, іноді з випадковим походженням, а в областях - 8 губернаторів, не слушавшихся часом і самого царя, не тільки що Сенату. При Сенаті складалися дісталися йому від міністерської консилии Расправная палата, як його судний відділення, і рахункова Ближня канцелярія. В число найголовніших обов'язків Сенату було поставлено "грошей можливо сбирать" і розглянути державні витрати, щоб скасувати непотрібні, а між тим грошові рахунки йому нізвідки не надсилали, і він за цілий ряд років не міг скласти відомості, скільки було в усій державі в прихід, витрату, в залишку і в доимке. Ця безотчетность в самий розпал війни та фінансової кризи все сильніше повинна була переконати Петра в необхідності повної перебудови центрального управління. Сам він занадто мало підготовлений був до цієї галузі державної справи, не мав достатньо ні ідей, ні спостережень і, як колись у пошуку нових джерел доходів користувався винахідливістю доморощених прибутківців, так і тепер в пристрої управління звернувся за допомогою до іноземних зразків і знавцям. Він наводив довідки про пристрої центральних установ за кордоном: Швеції, Німеччині та інших країнах він знаходив колегії; іноземці подавали йому записки про введення колегій, і він вирішив засвоїти цю форму російській управління. Вже в 1712 р. була зроблена спроба влаштувати "колегіум" для торгового справи з допомогою іноземцев, бо, як писав Петро, "їх торги незрівнянно є краще за наших. Він доручав своїм закордонним агентам збирати положення про іноземних колегіях та книги з правознавства, особливо ж запрошувати іноземних ділків на службу до руських колегіях, а без людей, "за однем книг не можна буде робити, бо всіх циркумстанций ніколи не пишуть". Довго і з великими клопотами набирали в Німеччині та Чехії вчених юристів і досвідчених чиновників, секретарів та переписувачів, особливо з слов'ян, які б могли налагодити справу в російських установах; запрошували на службу навіть полонених шведів, встигли дізнатися російську мову. Познайомившись зі шведськими колегіями, які тоді вважалися зразковими в Європі, Петро 1715 р. вирішив взяти їх за зразок при влаштуванні своїх центральних установ. В цьому рішенні не можна бачити нічого несподіваного чи що-небудь примхлива. Ні в московському державному минулому, ні в оточуючих Петра ділків, ні в своєму власному політичному мисленні він не знаходив ніякого матеріалу для будівлі самобутньої системи державних установ. На ці установи він дивився поглядом корабельного майстра: навіщо винаходити якийсь особливий російський фрегат, коли на Білому, Балтійському морях чудово плавають голландські і англійські кораблі. Саморобних російських судів вже чимало згнило у Переяславі. Але і на цей раз справа пішла звичайним ходом всіх реформ Петра: швидке рішення супроводжувалося повільним виконанням. Петро відправив найнятого їм голштінського камералиста Фіка у Швецію для найближчого вивчення тамтешніх колегій і запросив до себе на службу сілезького барона фон Любераса, знавця шведських установ. Обидва навезли йому сотні регламентів та відомостей шведських колегій та власних проектів про введення їх в Росії, а другий найняв у Німеччини, Чехії та Сілезії півтори сотні мисливців для служби в російських колегіях. Обидва вони, особливо Фік, брали діяльну участь в утворенні цих колегій. Нарешті, до 1718 р. склали план колезького пристрою, встановили посадовий склад кожної колегії, призначили президентів і віце-президентів, і всім колегіям було наказано скласти собі на підставі шведського статуту регламенти, а пункти шведського статуту, незручні "або з сетуацией сього держави несхожі, замінити новими по своєму розумом". У 1718 р. президенти повинні були будувати свої колегії, щоб з 1719 р. почати їх роботу; але пішли відстрочки і пересрочки, і колегії не вступили в дію з 1719 р., а інші і з 1720 р. Спочатку було встановлено 9 колегій, які указ від 12 грудня 1718 р. перераховує в такому порядку та з такими назвами: 1) Чужинних справ, 2) Камор, відомство державних грошових доходів, 3) Юстиції, 4) Ревізіон, "рахунок усіх державних надходжень і витрат", тобто відомство фінансового контролю, 5) Військової (колегіум), відомство сухопутних військових сил, 6) Адміралтейської, відомство морських сил, 7) Комерц, відомство торгівлі, 8) Берг і Мануфактур, відомство гірничозаводської і фабричної промисловості, і 9) Штатс-контор, відомство державних витрат. З цього переліку перш за все видно, які державні інтереси, як первенствующие, вимагали собі за тодішнім поняттям посиленого проведення в управлінні: з дев'яти колегій п'ять відали державне і народне господарство, фінанси і промисловість. Колегії вносили в управління два начала, що відрізняло їх від старих наказів: більш систематичне і зосереджене поділ відомств і дорадчий порядок ведення справ. З дев'яти колегій тільки хіба дві збігалися по колу справ зі старими наказами: Колегія закордонних справ з Посольським наказом та Ревізіон-колегія з Рахунковим; інші колегії відомства представляли нового складу. У цьому складі зник територіальний елемент, властивий старим наказам, більшість яких відало виключно або переважно відомі справи тільки в частини держави, в одному або в кількох повітах. Губернська реформа скасувала багато таких наказів; в колезькій реформу зникли і останні з них. Кожна колегія у відведеній їй галузі управління простягла свою дія на весь простір держави. Всі взагалі старі накази, ще доживали свій вік, або були поглинені колегіями, або підпорядковані їм: наприклад, до складу Юстиц-колегії увійшло 7 наказів. Так упрощалось і округлялось відомче поділ в центрі; але залишався ще ряд нових контор і канцелярій, які підпорядковувалися колегіям, складали особливі головні управління: так, поряд з Військовою колегією діяли канцелярії Головна провіантська та Артилерійська і Головний комісаріат, який відав комплектування і обмундировку армії. Значить, коллежская реформа не внесла у відомчий розпорядок того спрощення та округлення, яке обіцяє розпис колегій. І Петро не міг порозумітися з спадковою звичкою до адміністративних боковушам, клітях і подклетям, які любили вводити в своє управління старі московські державні будівельники, наслідуючи приватному промислом. Втім, в інтерес систематичного і рівномірного розподілу справ і початковий план колегій зазнав зміни при виконанні. Помісний наказ, підлеглий Юстиц-колегії, з обтяженням її справами обособился в самостійну Вотчинную колегію, складові частини Берг - і Мануфактур-колегії розділилися на дві особливі колегії, а Ревізійна колегія, як контрольний орган, злилася з Сенатом, вищим контролем, і її відокремлення, за відвертого визнання указу, "не рассмотря тоді було учинено" як справа недолугість. Отже, до кінця царювання всіх колегій було десять. Іншим відмінністю колегій від наказів був дорадчий порядок ведення справ. Такий порядок не був чужий і старої наказовій адміністрації: щодо Укладення судді або начальники наказів повинні були вирішувати справи разом з товаришами та старшими дяками. Але приказна колегіальність не була точно зарегульована і заглухла під тиском сильних начальників. Петро, який проводив цей порядок в міністерській консилии, в повітовому та губернському управлінні, а потім в Сенаті, хотів міцно встановити його у всіх центральних установах. Абсолютна влада потребує раді, замінює їй закон; "все найкраще розподіл через ради буває", - говорить Військовий статут Петра; одній особі легше приховати беззаконня, ніж багатьом товаришам: хто-небудь та видасть. Присутність колегії складався з 11 членів, президента, віце-президента, 4 радників і 4 асесорів, до яких додавався ще один радник або асесор з іноземців; з двох секретарів колезькій канцелярії один призначався також з іноземців. Справи вирішувалися по більшості голосів присутності, а для доповіді присутності розподілялися між радниками і асесорами, з яких кожен завідував і відповідною частиною канцелярії, утворюючи на чолі її особливе відділення або департамент колегії. Введення іноземцев до складу колегій мало на меті поставити досвідчених керівників поруч з росіянами новачками. З тією ж метою Петро до російського президента звичайно призначав віце-президентом чужинця. Так, у Військовій колегії при президентові князя Меншикове віце-президент - генерал Вейде, в Камер-колегії президент князь Д. М. Голіцин, віце-президент - ревельський ландрат барон Нирот; тільки на чолі Горномануфактурной колегії зустрічаємо двох іноземців, вченого артилериста Брюса і згаданого Любераса. Указ 1717 р. установлял порядок, як призначеним президентам "складати свої колегії", складати їх присутність: місця радників і асесорів вони самі підбирали по два або по три кандидата, тільки не з своїх родичів і "власних креатур"; за цим кандидатським списками збори всіх колегій баллотировало на замещаемые посади. Так, повторю, коллежское поділ відрізнялося від наказного: 1) відомчим розподілом справ, 2) простором дії установ і 3) порядком ведення справ.

 

  

Головна сторінка сайту

Зміст книги